关于政治行政二分法对行政组织意义的案例(6篇)

篇一：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例

　　浅谈对政治行政二分法的认识

　　政治行政二分法是宪政理论中关于政府构造和权力分配非常重要的概念。政治行政二分法认为，政府职权系统可以分成政治活动和行政管理两个部分，政治活动指政府决策，行政管理指政府执行或实施。这种概念的出现是由于政府的职权越来越多而变得混乱，政治行政二分法的出现能够帮助政府有效的解决这种混乱的状态，使政府能更好的管理其职权。

　　政治行政二分法的实施意味着，政治层面负责政府政策制订和实施决策，行政层面负责政府政策实施。它得到了普遍的认可，这就意味着政政治主义和行政主义的界线是清晰的，他们的权力也是单独的，不影响彼此。这种二分法，使各个政府机构之间的权力分配完善，也使得政府管理更加有序，为政府的长远发展也创造了历史性的条件。

篇二：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例

　　浅谈政治—行政二分法及其对我国的启示

　　摘

　　要

　　作为公共行政学的重大议题，政治与行政的关系一直是一个悬而未决的实践和理论问题。自1887年威尔逊提出行政与政治分离而产生公共行政学以来，政治与行政的关系一直是学界立论的基本问题之一。政治—行政二分法的提出标志着行政学作为一门独立学科的诞生，准确理解该命题的科学内涵，对促进公共行政实践的发展和我国的政府改革具有较强的启示意义。

　　关键词

　　政治；行政；二分法；启示

　　1887年，伍德罗·威尔逊发表了《行政学研究》一文，文中明确提出政治和行政是两个完全不同的领域，主张将行政学从政治学中分离出来。随后，弗兰克·古德诺在《政治与行政》一书中，对政治与行政的关系进行了系统分析，由此形成了政治—行政二分法的完整论述。诚如沃尔多所言：“在公共行政（学）中，没有什么问题比政治与行政的关系更为核心的了”。政治—行政二分法是值得每一个公共行政学者都认真思考的问题。

　　一、政治—行政二分法的内容

　　从严格意义上来讲，政治与行政二分的思想并不是由威尔逊最先提出来的，但由于其在《行政学研究》中首次对政治与行政的关系进行了明确表述，学界一般将其视为政治—行政二分法的创立者，而其后的古德诺则以美国的政治实践对这一命题进行了演绎分析，由此形成了政治—行政二分法的完整表述。

　　（一）威尔逊的努力

　　威尔逊在《行政学研究》中认为：“行政管理置身于政治做特有的范围之外。行政管理的问题不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”，“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域那种混乱和冲突相距甚远”。他引用德国政治学家布隆赤里的观点，认为“政治是‘在重大而且普遍事项’方面的国家活动，而‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动，因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”因此，他主张政治与行政分离并倡导行政学研究，从而把“行政从经验性试验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原则之上”。在这里，威尔逊只是提出了政治—行政二分法的初步设想，然而其理论并不完善，尤其是对政治学和行政学的划分依然不是很清晰，在此基础上，对这一理论进行深入阐释的则是另外一位著名行政学家——古德诺。

　　（二）古德诺的推动

　　1990年，古德诺在《政治与行政》一书中对政治与行政的关系进行了系统、深入的阐述，他认为

　　“任何国家都具有两种不同的国家职能，即国家意志的表达与国家意志的执行，前者为政治，后者为行政。”“政治或政策与国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。”传统的研究政府及其行政的思路过分地关注从政治的视角上来看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性。所以，行政研究应当从政治与行政的分开开始，应当走一条独立于政治学的研究思路，而在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为目标的行政体制。但是古德诺讨论的重点并不在于政治与行政应该如何分开，而是进一步认识到“把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的”，“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责；以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”所以，现实中则要求政治和行政必须取得某种形式的协调，而这也是古德诺论述的重点。

　　古德诺并不是绝对主义者，他清醒的认识到二分法只是功能性划分，而不是结构性划分。由此，古德诺不仅关注政治与行政在某种程度上的分离，更关注于政治与行政的协调，并详细地指出了协调的途径：即政治对行政的适度控制、行政的适度集权化以及政党与政治体制改革。古德诺的研究为我们正确的理解政治与行政之间的关系问题提供了正确的基础。

　　根据上述内容，我们可以将政治—行政二分法的观点归纳为以下几点：（1）政治和行政是两个不同的领域，政治主要涉及政策的制定而行政主要涉及政策的执行；（2）政治和行政可以在一定程度上分离，但这种分离更多的是一种功能性分离而不是结构性分离，因此政治与行政的分离是相对的而不是绝对的；（3）政治和行政追求的价值不同，政治对民主负责而行政主要追求效率；（4）政治和行政应该取得一定的协调，政治应对行政保持适度的控制。威尔逊通过政治与行政的两分极力倡导建立一门独立的行政学，古德诺则以美国政治实践为蓝本，对现实运行中政治与行政的关系进行了深入分析。二人一从理论层面，一从实践层面，共同完成了对政治—行政二分法的建构。

　　二、政治—行政二分法的争议与批判

　　政治—行政二分法，是公共行政中最重要的概念之一，也是公共行政百年争论中的重要议题，贯穿于整个公共行政的发展史，并被看作是“最为棘手的知识争议”。“政治与行政”二分思想本身及其所引领的公共行政发展史上的诸多争议和争论，并不是公共行政发展史上的新鲜话题，但无可置疑和不能忽略的一点是，正是公共行政的这一重大议题及其所触发的对学科基本问题的思考，深刻地影响了公共行政的学科定位、理论脉络和研究取向，更影响着公共行政的实践。

　　由于时代的局限性和发展，任何学科总是在不断的批判中前进，政治—行政二分法提出以后，既得到了部分学者的坚定拥护，也遭到了一些学者的猛烈抨击。从总体来看，传统公共行政时期的学者一般都接受了这一命题并在该命题提出的框架内进行了进一步研究，而后来学者则从多个角度对该命题进行了批判。

　　（一）行为主义学派的质疑

　　西蒙早在20世纪40年代就对政治—行政二分法进行了质疑。他认为，从决策和执行的角度来区分政治和行政并不妥当，因为行政并不仅仅是执行，行政也必须从事某些决策活动。从实证主义的研究立场出发，西蒙主张通过“价值”和“事实”的区分来看待政治问题与行政问题，他认为政治与行政的区别在于各自决策中“价值”和“事实”的地位不同，在政治决策中价值因素占据重要地位，而在行政决策中事实因素占据重要地位。

　　（二）新公共行政学派的批评

　　新公共行政学派对政治—行政二分法进行了猛烈的批判。其代表人物沃尔多从政治角度出发对行政理论进行了批判性的分析。在《行政国家》一书中，沃尔多强调了公共行政研究中历史和文化视野的重要性，强调公共行政学包含政治理论，并提出民主价值在公共行政理论研究和实践中的重要性，指出“无论是作为一种事实描述，还是作为一种改革方案，任何简单地将政府分为政治和行政的模式都是不充分的。”新公共行政学派更进一步指出，“政治与行政的分离只是一种理论虚构，在政治与行政的现实运行中，行政体系游离于政策制定之外的情况根本不存在”。

　　（三）公共政策学派的诘难

　　对政治—行政二分法的更多的批判是来自公共政策学派，公共政策学派对政治—行政二分法将政策制定与政策执行割裂的观点进行了诘难。在他们看来，把政策制定与政策执行严格区分开来是与现实不相符合的，“大多数，也许是全部的行政行为在力图执行政策的过程中将形成或改变政策……我们仍必须把执行看作是政策

　　制定的一部分。”政策制定和政策执行很难截然分开，政策执行的过程同时也是政策被不断制定的过程。除了在政策执行中形成和改变政策，“行政人员经常被深深卷入政策制定活动中”。

　　（四）新公共管理学派的抨击

　　20世纪70年代末80年代初，西方各国掀起了新公共管理运动，并形成了新公共管理学派。新公共管理学派对政治—行政二分法做了进一步的抨击，他们认为行政有着浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。“行政管理与政策并非表现为互不相关的离散现象，而是相互关联的……行政系统的确在制定政策，尽管这些政策与立法机构以及执行机构所制定的政策在拟订与公布的方式上不完全相同，而且与那些公开发布的规则相比，行政机关所制定的可实施的规则对个人的实际影响更大”。基于这种看法，新公共管理学派主张对高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理对改革政府官僚主义、文牍主义，提高政府效率，增强政府回应性起到了很重要的作用。

　　三、政治—行政二分法对我国政府改革的启示

　　虽然政治—行政二分法自威尔逊提出、古德诺系统阐述之后，对它的争议与批判一直没有停止过。但这些批评并没有动摇政治—行政二分法作为公共行政研究基础的地位。综合分析对政治—行政二分的批评意见，一个共同点在于都认为政治—行政二分法不具有现实基础，具体的行政过程经常是政治和行政相关联、不可分割的过程。政治—行政二分法的理论意义或理论贡献在于将公共行政研究独立于政治领域，不受其干扰，使行政学成为一门独立的学科成为可能。同时，政治—行政二分法开创了行政管理活动从一种统治的视角逐步转变到一种管理视角。更为重要的是，对政治—行政二分理论的诸多批评，并没有摆脱或抛弃政治—行政二分，因为他们最终都没有提出一个有效平衡政治与行政的可行方案。从积极层面看，正是因为这些批判的存在，公共行政理论不断得以丰富和完善从而推动公共行政实践向前发展。

　　（一）政治—行政二分法对我国的积极意义

　　1.首先，政治与行政二分的讨论推动了行政学的学科发展，为发展行政理论研究提供了研究方法和框架。二分法理论认为行政研究应该建立在管理的基础上而不是法律的基础上，认为“行政”的科学研究有其自身的规律。这些内容对我国行政学科的建立和发展以及行政实践有很大的理论价值。

　　2.其次，任何国家的国家活动中都的确存在着政治领域与行政领域。政治—行

　　政二分法理论提出了应该对两者的功能进行区分，同时保持政治对行政的控制，这也是值得我们认真讨论的。政治与行政之间的确存在着相对的区别，对政治与行政作一定区分是有必要的，这有助于管理者正确选择政府行为去解决已经正确识别的政治问题或行政问题。

　　3.最后，二分法理论虽然主张政治与行政的分离，但它同时强调了政治与行政的协调性。当代中国行政改革过程中突出强调了行政权力与行政职能、行政权力与依法行政的问题，实际上也就是进一步整合政治与行政的关系，调整政治对行政的控制与监督，使其明晰化，同时在“法”的大政治前提下，重新确定政府职能，创新制度设计来调整政治与行政两者系统内部的一致性。

　　4.政治与行政二分思想还提出了一个更为一般性的问题，即关于政府管理自身的发展问题。中国政府管理也面临着自身发展问题，即功能（职能）的完整性和组织结构的稳定性。党政关系规定了行政系统功能的完整性程度，功能的完整性程度进一步直接规定了组织结构的稳定性。事实上行政系统存在功能完整性和组织结构稳定性两方面的缺陷，这种现状直接导致我国政府管理尚未充分发展出一套科学、合理和有效率的管理模式、原则和方法。正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系。

　　（二）政治—行政二分法对我国政府改革的启示

　　1.政治与行政的价值问题

　　政治和行政是两个不同的领域，其价值承载有所不同，政治更应该体现民主价值，负责对民意的回应；而行政则更应该体现效率，保证政策的有效实施。这启示我们在制定政策时，要更多地反映民主、吸收民意，采取切实可行的措施，如完善人民代表大会制、举行立法听证会、完善政府信息公开制度等方式，吸引更多的社会公众参与到政策制定中来，从而提高政策的民主化和科学化水平。一旦政策被制定出来，如何使政策得以准确、高效的执行就成了核心问题，在这一过程中效率具有更加重要的地位。这就要求政府合理划分部门之间的权责配置，防止部门之间的推诿扯皮，加强对行政人员培训，设计科学合理的监督激励机制等，从而实现行政效率的最大化。

　　2.政治与行政的协调问题

　　在威尔逊和古德诺那里，他们不仅看到了政治与行政的两分，更看到了两者之间的协调，特别是古德诺，其研究的重点就在于如何实现政治与行政的协调。换句话说，即如何保证政策能够得以准确、忠实的执行。这一点，无论在理论界还是实务界都值得关注。从理论界来看，自从普雷斯曼和维尔达夫斯提出政策执行与政策

　　制定之间的偏差以来，政策执行问题一直是学者们关注的焦点，西方对政策执行的研究大体经历了三代的发展并不断向纵深推进。相较于西方学者的研究，我国政策执行的研究还比较薄弱，尚未形成比较成熟的研究范式，研究尚需进一步深化。

　　3.政治—行政二分法与党政分开问题

　　在我国的语境下谈及政治—行政二分法，很容易使人联想到党政分开问题，而事实上这两个问题是完全不同的。首先，党政分开涉及的是政党与政府的关系问题，而政治—行政二分法涉及的主要是政府内部（此处的政府是大政府的概念，包括立法、行政和司法）的功能划分问题，两者不能混为一谈；其次，党政分开的重点在于改善党的领导方式，不能简单的将党的功能定位于政策制定而将政府的职能定位于政策执行，政府仍然是政策制定与政策执行的主体，党对政府的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，而不是直接参与政府政策的制定。因此，对党政关系的探讨与政治—行政二分的思路存在根本的不同，这一点尤为值得我们注意。

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　　读《政治与行政二分法》有感

　　一、古德诺阐述的政治与行政二分法

　　1、政治与行政的功能

　　从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能就是：政治与行政。

　　古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。

　　执行国家意志的功能古德诺称之为行政。在他看来，行政既是司法的，又是政府的。由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。

　　2、政治与行政的协调

　　古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。他认为政治与行政的分离是相对的，不是绝对的。分离不是脱离，不可想象脱离政治的行政，也不可想像没有行政过程的政治。我们可以看到，美国的政治体制在很大程度上是建立在蒙德斯鸠三权分立的原则及其推论的基础上的，“这一理论原则要求存在分离的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府机构。然而分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为政治功能的行使可能不只委托给政府中的某一个或某一套机构，而任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一种功能。因此，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”在建立与政治相分离的行政系统的时候，必须强调政治与行政之间的协调。为了求得这种协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性”。而“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民”。因此，表达国家意志的机关必须对执行这种国家意志的机关进行某种控制。也就是说，政治必须对行政有一定控制。“因为没有这种控制，有条理有进取的政府是不可能存在的，但这种控制必须有一定的限度”。“如果控制扩展得超出了这一限制”。“如果控制扩展得超出了这一限制，它就会立刻失去其存在的理由”。这种过度控制不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的，使国家意志形式上的真正内容相违背，阻碍人民自发地表达自己的意志。由此，古德诺得出结论，必须找出这种必不可少的控制的恰当限度以实现二者间的协调。

　　古德诺认为政治与行政取得协调的基础是政治对行政的适度控制。这种适度控制可以通过“机构”和“官员”两方面来实现。就机构而言，政治与行政的控制应当仅限于狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应当保持自己的独立性，不受政治的影响。另一方面，从官员这一层次来讲，执行性官员（只须最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党共进退，其余的行政官员应是不受政治影响的常任文官，以保证行政的高效。

　　与此同时，古德诺还指出，行政组织与政党的关系也要保持适度的平衡，因为在政党力量强大而行政体制软弱的情况下，政治对行政过度控制，行政组织会被利用来实现政党的目的而妨碍国家意志的自由准确的表达。反之，又会有利用行政组

　　织对选举的控制权来影响国家意志自由表达的危险。因此，只有保证政治对行政的适度控制，才有可能实现民治政府和高效行政。

　　二、对古德诺政治与行政二分法的评价

　　毫无疑问，对政治行政二分法的系统论述应归功于古德诺。他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了（针对美国的现状）可操作性的措施和简介。“值得注意的是，政治与行政两分法的观念也容易给人一种错觉，似乎政治与行政是政府的两种相互独立、相互平衡的活动。”这种错觉就是我们开始所看到的那种说法。同时“古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。”

　　以此观之，古德诺的二分法中渗透了西方社会传统和工业时代（当时）的价值诉求——民主与效率。而这一双重价值至今仍是世界上大多数国家的追求。综观行政发展的历史研究及主流行政学理论体系的建构及实践方案的设计都是在政治与行政二分的前提下进行的。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。实践证明他确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；而以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。民主和效率便天然地统一了起来。而后期新公共行政在对二分法批判的基础上，倡导的以社会公平为价值取向，效率次之的观点，在本质上并不与古德诺论述的二分法理论相矛盾。只不过，新公共行政学派根据当时现实的需要，对古德诺提出的民治政府和效率行政（无等级次序之分）的双重价值作了一个位置的编排。在上个世纪八〇年代又兴起的新公共管理运动的价值体系中也作了类似的变动。其实古德诺的二分法犹如韦伯的科层制（或称官僚制），它是一种“理想类别”，是一种理论对实践衡量的标杆（价值尺度），而现代社会发展仍然摆脱不了这把尺子。

　　正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系。

　　政治与行政二分法：中国现实语境下的理论思考

　　【摘要】政治与行政二分法的提出，对西方行政学的形成和发展产生了巨大的作用和影响，关于其合理性的争论也一直在持续。随着政府改革与政府治理的发展，传统行政学的政治与行政二分原则重新得到改革者们的关注，被不少人识读为指导我国政府行政改革的普适教条。但是在我国的公共行政实践中及在中国现实语境下政治和行政的关系却不能简单地一分为二，必须加以协调。

　　【关键词】政治与行政二分法

　　行政的政治性

　　公共行政

　　协调

　　从西方行政学的鼻祖威尔逊在其论文《行政学之研究》中提出政治与行政二分法后，古德诺对其进一步阐述与发展，接着众多学者对其进行反思与批评，比如，“尽管西蒙猛烈地抨击传统行政学的政治与行政二分法和所谓的行政原则，并提出一种以决策为中心的行政理论，但他最终并未摆脱传统行政学框架的束缚。”[1]其后“新公共管理”理论一定程度上重新提倡政治与行政的分离的意义，掀起一场声势浩荡的西方国家行政改革。现今，“新公共服务理论”及“公共治理理论”对政治与行政的关系又进行了重新的定位。在中国的行政学界，对政治与行政的二分法也存在质疑，普遍认为中国政治国情下的政府行政不能脱离政党政治。如学者胡象明从公共政策的角度指出，“政府行政过程实际上是一个执行政策的过程；而政党政治过程则是一个制定政策的过程，政府行政与政党政治两者统一于政策过程。因此，政治必须对行政进行控制，才能够保障政府行政在政策执行过程与政治价值的协调一致，体现政治的意愿。”[2]学者张康之从政治体系的角度阐述了“在我国具体的政治背景下，政治与行政二分的问题实质上关于政党和行政的关系界定问题。我们所讲的党政分开是政治领域中的功能性分开，而不是政治与行政的结构性分离，从我国政治体系的稳定性和行政系统功能的完整性思考，论证了行政与政治的不可分性。”[3]本文试图对政治和行政的二分法的发展史的简要回顾，结合中国现实对政治与行政之间的有机联系进行分析，从而解释为什么在中国现实语境下必须坚持政治与行政的协调发展。一、政治与行政二分法的提出与发展

　　行政与政治二分法观点的主要代表人物是美国学者威尔逊和古德诺，威尔逊在《行政学之研究》一文对行政与政治的差别加以了阐述，他认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。……行政管理是置身于?政治?所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无须找麻烦地去直接指挥行政管理机构。政治是?在重大而且带普遍性的事项?方面的国家活动，而另一方面，?行政管理?则是?国家在个别和细微事项方面?的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成?，但行政管理并不因此就是政治。”[4]古德诺第一次从政府功能区分的角度明确提出政治与行政是政府的两种不同功能。在《政治与行政》一书中，指出“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是：政治与行政。”[5]在政治与行政二分法提出的基础上，韦伯从组织体制的角度提出了官僚制理论，继而出现了泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论，在一定程度上加强了政治与行政二分法的合理性。

　　从上面的叙述中，我们可以十分明显的看出，为了提高行政的效率和建立一门独立的行政学科的需要，他们把政治与行政看成了是相互对立的矛盾，对政治和行政的界限做出了严格的区分；而且强调政治与行政的二分是政治体制上的结构性分离，绝对不能将政治与行政合二为一。有个用来象征性地区分政治与行政的术语是“没有所谓共和党人的建造公路的方法”。

　　[6]追求政府行政行为的价值的中立和行政科学的科学性与独立性。“这种对政治和行政有点天真的区分一直困扰后来的公共行政学科领域和实践很多年”。

　　[7]政治与行政二分法的提出在西方遭到了反驳，著名的公共行政学大师怀特?沃尔多提出：即该领域从来没有令人满意的调节对“政治”和制定政策的复杂情况的理论影响。政治与行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。有学者认为行政职员在政策形成中起作用的明显事实使学多学者拒绝了政治与行政二分，因为“在所有先进的的国家，行政职员当涉及政治时，可以划线，但这一条线是波动不定的。”[8]华莱士?塞尔在对公共行政研究的政治途径曾做过这样清晰的描述：“从终极意义上讲，公共行政是政治理论的一个问题：民主社会中（行政）的基本问题是对大众控制的责任；行政机关的回应力以及官僚对民选官员的责任；在行政机构的自由裁量权之运用越来越广泛的今天，这些问题是政府运作的重中之重。”[9]行政学家戴维?罗森布鲁姆和罗伯特?克拉夫在其专著《公共行政学：管理、政治和法律的途径》中说道：“像一个多世纪以前的文官改革者一样，新公共管理者宣称其改革的目的在于使政府更像企业一样运作。它们像文官改革者一样，最终承认改革是政治性的”。

　　[10]此外，B·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中总结出了四种未来政府的治理模式①，其中“参与式政府”模式中就主张对政府管理有更多的参与，强调了政治在政府行政中的作用。又如行政学者詹姆斯?费斯勒和唐纳德?凯特尔在《行政过程的政治—公共行政学新论》②的著作中明确将公共行政看作是一种政治过程。从上我们可以看出西方行政学者从不同的角度表达了政治与行政二分的不可能性。

　　二、政治与行政的关系是密不可分，行政过程充满政治因素

　　古德洛在《政治与行政》一书中这样论述：“所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。”[11]这就是著名的政治与行政两分法的论点。这样，古德诺就否定了立法、司法和行政的三分法，而代之以政治与行政的二分法。笔者认为，古德洛的政治与行政两分法过于理想化，政治与行政之分在于职能及具体操作上，但其本质联系是不可分的。

　　第一，政治与行政是一对孪生姐妹，她们源于同一个母亲即（政府的原始职能），是管理国家的两种手段。“政治科学是该领域有益的塑造者，奠定了公共行政的哲学和规范基础：也就是民主体制中的官僚体制的现存不是为统治者服务，而是为被统治者服务。”[12]随着社会业务越来越复杂，政府的职能也适应在复杂的社会事务中不断分化，逐渐出现执行国家意志的职能即行政。另一类是政治，其职能为表达国家意志。她们的共同目的在于实现国家意志。“行政的理论与实践同样是政治的理论与实践.”[13]

　　第二，政治行政职能分离，但其执行机构的分化并不彻底。在所有的政府体制中，存在着两种主要的或者基本的政府职能，行政和政治在所有国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用她们大部分时间行使着两种职能中的一种。但并不是全部时间行使着一种职能。也就是说，一个机构有可能行使同时行使两种职能，只是侧重点不同。有的侧重在行政，有的侧重在政治。因此，把两个职能委派给两个分立的机构行使是不可能的。

　　第三，国家意志的实现需要国家意志的表达与执行之间协调一致，就好比法律与执行法律之间。法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。只有这样，在政府才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。

　　第四，民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。像这种联系，笔者认为应该同时表达。政治应该控制行政的方向，在具体操作上不作行政对政治的反馈。促使国家意志更有代表性和广泛性。如我国人大有权否定政府的预算报告，这就体现了政治对行政的控制，同时国家立法也可由行政机构工作过程中发现有存在某方面的法律的需要后，提出立法建议，从而影响国家意志的表达。

　　第五，从政治的视角看公共行政的话，我们可以发现，政府行必须具有代表性、政治回应性和责任等价值。政治途径的公共行政强调政治多元主义，“政府组织就如一个微型社会，不可避免地反映着现实多元社会的不同价值、力量乃至冲突。那种没有摩擦的同质性组织结构的理想是一种危险的幻想。”[12]在行政学家罗森布鲁姆看来，“由于行政部门成了国家政策指定的中心，行政组织的机构应该建构成能够使代表不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。……公共行政的结构是政治化的，不同的团体在此追求不同的利益。”[14]因此，我们可以看出，公共行政组织问题的本质就是强调政治价值的政治问题，政治与行政关系非常紧密。

　　三、正确看待政治与行政之间的关系的若干思考

　　基于以上分析，我们大体可以知道政治与行政不可能完全分离，它们之间存在有机的联系，那么我们应该如何看待和处理它们两者之间的关系呢？特别是在我们国家的公共行政管理实践中又应该如何协调它们的关系呢？

　　（一）政治对行政的适度控制是政治与行政协调的重要基础。

　　政治与行政取得协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。这种控制可以通过法定的制度来达到，比如，英国的内阁对议会负责的体制。在英国，人民通过对议会的控制达到他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会对被委以国家意志执行的政府机构有一种控制权。或者这种控制可以通过法外途径来实现，比如美国的政党控制行政的机制。美国是政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政和执行官的选举。政党制度由此保证了政治功能与行政功能之间的协调，而这种协调是政府成功地开展工作所必须的。不过，我们在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也必须注意到这种控制有一定的限度，应该使这种控制扩展到国家意志的表达与执行之间产生非常需要的协调为止。如果控制扩展超出了一定限度的话，它就会立刻失去其存在的理由。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能实现。

　　（二）行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径。

　　协调不仅取决于政治对行政的适度控制是问题，而且还取决于行政权利是必要集中问题。国家的分权，特别是中央和地方的分权，容易造成行政力量统一性的破坏，从而使国家意志表达是执行出现问题。要控制出现这种问题，只有通过行政权的集中这个唯一的途径。因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要协调。

　　（三）中国的公共行政实践中必须坚持政治与行政的协调关系。

　　我国特殊的政治国情和政府行政的实践决定了政治与行政二分在我国的不可行性并且坚持协调关系。政治上，以公有制为基础的社会主义制度的建立，确立了中国共产党领导下的人民当家作主的国家政权以及中国共产党领导执政地位。这种政治制度意味着共产党必须支持人民当家作主，保证人民当家作主的权利。在这里我们特指无产阶级政党政府作为党管理国家各项事务的工具，它必须接受党的政治领导、组织领导、思想领导。因此具有代表人民利益的政府行政行为不可避免地要遵政治意义上的中国共产党所推崇的价值观即代表性、责任性、政治回应性。这种价值观为增强政府行政行为在行政决策中的透明性和提高公众的参与程度而提供某些标准。政府实践上，我国实行的是议行合一的政治体制结构与西方的三权分立体制有着根本的区别，政府内部不存在着根本利益的冲突，共产党的利益与政府的利益具有高度的一致性。政治是一个历史的范畴，随着国家的出现而出现，不同的历史阶段政治会表现出不同的价值索求。如原始社会，道德成为政治的追求，私有制社会，国家政权就成为了政治的追求，而在社会主义社会，政治所要获取的社会公共利益的最大化。从而决定了政府的行政行为在不同的历史时期有不同的内容和要求。如在社会主义的革命时期，“公共行政”打击敌对阶级；社会主义建设时期要维护社会秩序的稳定，协调各种利益关系。共产党合法性的获得是通过政府执行其正确的制定的路线、方针、政策表达出来。因此，政治只有控制行政才能够贯彻其价值观，行政也只有接受政治的领导，才符合公众的根本利

　　益，它的公共权威才能被人民所接受和认同。

　　在改革开放的新时期，中国共产党明确地提出，“立党为公，执政为民”的重要思想。认为党离开“为公”就会违背我们党全心全意为人民服务的宗旨，就会失去立党之基；离开“为民”就会脱离群众，丧失执政之体、力量之源，各级政府作为党实现其政治责任的工具，根本上决定了政府改革中的政治与行政的分开，只能是在职能上的分开，而不能简单的看作是国家结构性分开。行政的政治性是我们的政府成为“民享的政府”、“民有的政府”、“民治的政府”的根本保证。任何割裂“行政”的政治性，都将会使我国的行政实践偏离正确的方向。我们在借鉴西方政府治理改革经验的同时，一定要深刻研究它与本国特定国情的适用性，不能搞“一刀切”。

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　　[15]戴维?罗森布鲁姆，罗伯特?克拉夫．公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2002．5.

　　政治伦理视野内的行政“价值中立

　　[摘要]“政治与行政二分”虽是公共管理学科的理论基础，但长期以来对这一基本命题一直存在着争议。文章从

　　“价值中立”出发，在政治伦理的视野内分析了政治与伦理的关系、行政与伦理的关系，指出现阶段解决这一问题的措施是从公共道德和个人美德两个方面加强行政伦理建设。

　　[关键词]政治与行政二分；政治伦理；行政伦理

　　[作者简介]于霞，广东商学院财税与公共管理学院讲师，博士，广东

　　广州510320在2O世纪，政治与行政二分不仅是公共管理学科的基础，而且是一种研究方法。主流的行政管理理论都是在政治与行政二分原则的基础上进行理论建构和设计实践方案的。但是，政治与行政二分理论从提出来开始，就不断地在诸多方面遭到后人的质疑；其中，公共行政的“价值中立”问题一直以来就是批评二分法的一个焦点。文章从政治伦理的视野对此进行分析，指出价值中立原则是有限度的，并探讨了这一原则对我国行政管理的启示。

　　一、价值中立

　　政治与行政二分法产生的主要原因是多党制和公务员制度。多党竞争带来的“政党分肥制”使得官僚机构极不稳定，而公务员制度则提供了一个稳定的、受过专业技术训练的文官集团，他们可以摆脱政党意识形态的影响，专心提高管理效率，从

　　而使行政领域真正成了一个“独立的技术性”领域。可以说，职能性分离是政治与行政二分法的主要特征，但这种职能分离最关键的一点在于行政可以保持“价值中立”。

　　“价值中立”原则是由马克思·韦伯明确提出的，其方法论基础是实证主义。实证主义在研究方法上的一个重要特征就是仿效自然科学，以反对主观偏见、保持价值中立为基本原则。运用到公共管理领域，“价值中立”主要指的是：一是政治价值中立，即作为执行机构，行政管理不受政治意识形态的影响；二是行政管理过程中尽量清除纯粹个人的、非理性的和情感的因素，不受道德观念、价值观念的影响；三是行政过程中放弃价值判断，以效率为最高价值准则。总之，行政价值中立原则的提出就是要使行政管理脱离对于价值和终极关怀的追问，成为纯粹专业技术型的职能管理机构和服务机构。

　　价值中立原则在政治与行政二分法早期的理论论述中就已经出现了。当威尔逊提出政治与行政二分原则的时候，其目的就是要将行政学研究从政治学中分离出来，使行政学成为一门独立的学科和专门的学问。行政之所以能够和政治分离，原因在于行政价值中立，它可以脱离意识形态，脱离价值追问，从而专注于技术操作和管理能力。韦伯对此进行了经典的总结：“政治家和行政官员的职责和贡献截然不同。政治的本质在于选择立场、作出良心判断、对政策承担个人责任(personalresponsi—bility)、接受政治角色的短暂性并在此过程中保持应有的热情；行政官员的职责则在于忠实地执行政治权威的决策，而不管这种决策是否符合自己的伦理判断和价值标准，行政官员的道德仅存在于对上级权威的服从之中。”?‘嗍

　　加’这样一来，实际上就剥夺了行政官员实施自我价值判断的权利，而伦理因素在公共行政的系统内部也变得无足轻重。在尽量排除道德意识对行政活动干预的基础上，效率成为公共行政的终极目标。古克利指出：“在行政科学中(无论是公共行政，还是私人行政)，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”_2在这种观念的指导下，早期的行政学者关注行政组织结构形式的研究(如韦伯的科层制)，热衷于将科学管理的原则和理论引人政府行政管理领域，试图将行政研究的视野局限于技术知识，并作为一种执行机构，将“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外”_3J。他们认为只有专注于政府与行政运行的特殊性，才能在政治实践中排除政治意识形态的干扰，设计出高效率的政治运行机制。由此，公共行政被认为是一种管理技术和工艺的运用过程，从而忽略了对诸如公共利益等基本价值的考虑。

　　但是，公共行政能否保持价值中立?对此，学术界一直存在疑问和争论，公共行政近百年来的范式转变就是一个典型的例证。建立在政治与行政二分基础上的西方行政学，在百余年的发展、演变历程中，经历了几次范式的转换，即从传统的公共行政学，到新公共行政学再到新公共管理学，直到现在的新公共服务理论u4J。这几次的范式转换都涉及公共行政的价值问题。新公共行政学就是在批判传统公共行政学的基础上兴起的。他们认为，传统行政学的政治与行政二分法把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他的所谓‘中性’问题上，致使公共行政游离于社会政治现实之外

　　』(。因此，新公共行政学派主张公共行政学者应从事价值判断，将价值置于优先考虑的地位，行政效率应该建立在正确的价值判断基础之上，提倡社会公平的价值观。新公共行政学派将绩效评估和目标定向归于公共责任和社会伦理，纠正了单纯注重效率的传统公共行政取向，但冷落了公共行政的工具理性和管理效率。于是，新公共管理在批判继承公共行政的基础上，重新以管理为导向，强调管理机制的要求，致力于打造“企业型政府”；但它又走向了另一个极端，无形中忽视了公共行政的公共性，尤其在公共事业民营化的过程中，在提高效率的同时，也严重危及到了公共事业的公共性。在对以往行政管理理论的诘难和反思中，新公共服务理论重新考虑行政管理中的管理机制和管理理念问题，试图纠正公共行政重管理轻公共服务的偏颇，实现公共理念与管理机制的双重构建。但是，新公共服务公平取向和管理取向的同构仍然难以完全解决行政的公共性与效率之间的关系。

　　在社会政治实践中，价值中立原则也受到了挑战，主要表现为在官僚制度的批判上。韦伯曾经出：“官僚制发展愈成熟，它就愈‘非人格化’，在清除公务活动中那些无法计算的爱恨与纯粹个人的、非理性的和情感的因素方面就愈成功。”_6』(’在成熟的官僚制体系中，公务员不仅要保持政治中立，而且在行政过程中必须排除伦理和价值观念的影响，做到客观、公正，从而打造了一支高效、专业的队伍。但是，随着官僚制本身缺陷的暴露，对其的批评也日渐严厉。官僚制虽然实现了政府对社会的充分、高效管理，但在官僚机器中，个人已经异化机器的一个部件，丧失了创造能力和参与能力；而且，没有道德价值引导的行政行为，难免在自由裁量的过程中设租寻租、贪赃枉法。同时，由于价值或者说伦理道德规范的缺位，使得官僚机构和个人自私自利等劣根性极易滋长泛滥，从而造成对公共权力和公共利益的损害。这些均对行政价值中立原则提出了批判。

　　从上可见，不管是在理论上还是在实践中，对价值中立原则都存在分歧和争议。下面我们从政治伦理的视野来探讨这一问

　　题。

　　二、政治伦理视野内的二分法

　　在政治伦理的研究视野内，主张行政价值中立，也就是说，政治可以脱离伦理的羁绊，超越各种哲学或道德学说，成为一个独立的领域。其在传统中国哲学的话语系统中被称之为“道”、“术”分离，“术”不受“道”的制约。这种理论在政治伦理的传统中是存在的。

　　文艺复兴时期，马基亚维利在《君主论》中提出了“无道德的政治学”。这是一种绝对现实的政治哲学，主张为了目的可以不择手段；政治和伦理彻底分离；政治生活有自己的逻辑和规则，完全不需要受伦理道德的约束和干预，从而打断了从古希腊时期就开始的对政治伦理的价值探索。但是，这种赤裸裸的主张，除了成为个别野心家的信条之外，在政治理论的层面并没有得到人们的认同。但是，到了20世纪末，随着罗尔斯《政治自由主义》一书的出版，政治与伦理的分离明确理论化了。政治是制度的领域，而道德是个人的内心德性；政治秩序优先于个人道德。罗尔斯的“政治自由主义”包含三个基本命题：1．作为政治自由主义之核心理念的“作为公平的正义”是政治的，而不是形而上学的或道德的。2．民主政治及其实施者(民主政府)必须保持政治中立，即它的基本政治原则或政治理念必须超越于各种“完备的宗教学说、哲学学说和道德学说”之外，不可基于其中任何一种价值学说或道德理念而确立。3．国家不是任何形式的伦理共同体，而是严格的政治组织，因而对于民主国家来说，具有头等重要性的是政治秩序或政治稳定性，而不是公民美德甚或个人的美德，更不是历史的文化传统J。罗尔斯的上述理论将公平的正义从伦理层面撤出，回到政治正义的现实层面，得出了社会或国家的正义秩序与普遍正义原则始终优先于各群体和个人的价值目的或美德理想的结论。罗尔斯的这一理论与二分法相呼应，结合了现代官僚体制，极大地推动了公共管理的发展。

　　但是，这种政治伦理分离的理论并没有为政治与行政二分提供强有力的理论支持，因为罗尔斯虽然强调将公平的正义从伦理层面撤出，回到政治的现实，但是，他并没有放弃社会道义论的取向。然而政治与行政二分理论将国家政治与政府行政截然两分，把政府行政变成无关政治价值的纯粹技术性的管理机构，要求行政保持价值中立，其基本的价值取向是管理效率，而非社会正义。所以，政治与行政二分理论从根本上是背离罗尔斯自由主义基本精神的。

　　事实上，政治与伦理分离理论只是传统政治思想的一个方面，与之相对的另一个方面，是由古典共和主义政治学和当代共同体主义伦理学所组成的政治和社会伦理、个人道德密不可分的理论。政治伦理不可分的观点一直贯穿中西政治伦理的发展历程。从柏拉图的《理想国》开始，他的政治哲学就是完全建立在“他的伦理学之上的”J(聊

　　。这种政治伦理思想经由亚里士多德贯穿下来，直至近代的斯特劳斯、施米特和麦金太尔等都延续了这一传统，形成了西方占主导地位的传统政治伦理思想。这种思想强调政治与道德价值同构，政治与伦理之间始终贯穿着一种内在的价值联系。国家是一个有着内在共享之政治理想的政治共同体；国家的政治理念通过政府行政得到体现；政治家或公共管理者的德行与国家政治行为直接相关。“善”或者“好”不仅是个人的道德追求，而且也是城邦或国家的价值意义所在。在中国，先秦儒家的“德治”思想贯通了几乎整个中国古代史，伦理关系与政治关系紧密联系在一起，以致于“许多研究者认为，古代中国的伦理与政治思想或学说没有严格区划开来的界限。这显然是一种不知所以然的错误。事实上，其中的限界是明晰可辨的，这就是前者严重地影响后者的过程”j‘

　　。它强调统治者的道德素养，以个人之德性塑造政治美德或政治德行，从而由“圣”而王天下，形成了伦理、政治互相融摄的格局。在这种格局中，家国不分，君父一体，政治关系与伦理关系等同，政治生活也就是伦理生活。这种政治文化显示了一种高度一致的政治伦理关联。

　　在政治伦理的视野内，保持行政价值中立是不可能的，我们从以下三个方面进行分析。首先，行政管理并没有独立于伦理关系的领域之外。伦理关系的独特之处在于它存在于一切社会关系中。高兆明先生认为，道德作为一个社会领域，拥有一个其他社会领域所没有的重要特殊性，那就是“它没有自己独立的有形空间域，但它以一种价值反思与价值灵魂的宰制性地位渗透并存在于其他一切具有独立有形空间域的领域中；它无所在又无所不在，正是它的这种存在方式的特殊性决定了人们可以通过一切具体领域的具体活动透视其所隐含的道德精神与价值内容”_1。伦理关系是无处不在的，不管是社会国家政治、法律活动，还是生活起居等日常生活，都渗透了伦理对其进行的价值反思与审视。黑格尔在《法哲学原理》一书中将家庭、市民社会和国家作为伦理的不同环节，并在这些不同的领域中探讨了其中的人伦关系，这表明了伦理关系存在于经济、政治、血缘等各种关系中。伦理关系的这一特点决定了行政生活也无法脱离伦理的反思和审视，无法脱离道德精神的影响和渗透。

　　由此，伦理作为一种善的价值对行政过程进行引导，也就是说，在行政过程中不可能没有基本的价值立场和道德取向，因此，行政管理不可能蜕变为纯粹的政治权术。

　　其次，行政管理过程中不可能清除纯粹个人的、非理性的和情感的因素。在行政过程中，要做到完全客观、理性是不可能的。实际上，社会伦理和个人道德是影响行政的重要因素。正如达尔所讲的：“作为一个学科或潜在科学的公共行政学的基本问题比纯粹的管理问题要宽广得多；与私人管理学相对照，公共行政学研究的预设不可避免地要将公共行政问题置于伦理考虑的脉络背景之中。”[2政府官员的行政活动当中包含着丰富的伦理内容。如在公共决策过程中，“由政府官员所制定的具体政策经常是在伦理上具有根本性的矛盾冲突的。例如是给予公众利益以优先地位，还是给予职业、部门、公署或委托人的较为狭隘的要求以优先地位。政府官员时常发现他们自己处在为难的境地中”[1i](e415)。在一些具体的公共管理活动中，也处处充满着伦理问题，ChandlerRalphClark对此特别强调说：“考虑到公共官员几个世纪以来所产生的巨大影响，和他们在执行公共政策时所拥有的对上级的模糊指示进行解释的广阔自由空间，他们如何界定伦理行为的标准就成为人类历史进程中一个决定性的因素。”¨】{另外，个人的道德素质在行政过程中起着重要的作用。每个人在进入政府时其价值观念上都不是空白，他于先前的社会化过程中已在特定社会文化氛围、教化中形成了一套伦理价值标准，并以“信念”的方式影响着行政过程。

　　最后，行政过程中不可能放弃价值判断，公共行政的性质决定了公共性是其基本的价值准则。在现代民主政治社会中，公共行政的本质是指政府行政组织和行政人员运用公共权力、按照法定程序、实现和维护社会公共利益的调控过程(活动)。也就是说，公共行政源于社会公共事务管理的需要，其公共权力来自于社会，以服务社会为El的，以增进社会公共利益为目标。权力来自于公民，必须服务于公民；合法地运用公共权力、公平地分配利益是其基本要求。民主行政即是责任行政。在一个民主的社会，公共权力的行使必须直接或间接地对人民负责，实行责任行政，这是民主的内在要求。责任行政意味着政府能积极地回应、满足和实现公民的正当要求，履行其社会义务和职责，承担道德的、政治的、行政的、法律的责任

　　”』。因此，公共行政的性质就是其公共性，这决定了公共行政的目标是提供公共服务、维护公共秩序、实现公共利益。公共性是行政权力运行的价值基石和道德基础。总之，在政治伦理的视野内，行政无法保持绝对的价值中立，公共行政的性质和公共行政实践中都充满了伦理内容，伦理道德在公共行政中发挥着重要作用。

　　三、结论与启示

　　政治与行政二分的理论意义在于将行政管理研究独立于政治领域，从而使得行政学成为一门独立的学科成为可能；行政管理活动也从一种统治视角逐步地转变到一种管理视角。至此，政治行政二分法也就实现了自己的历史使命。因此，政治行政二分法的“二分”前提是政治和行政机构分设、职能分离，而在具体的行政事务部门和公共事务上政治和行政不可能完全地分离，所以，价值中立是有限度的。而且，在实践过程中，政治与行政二分使政府管理系统获得了自主发展的制度空间，并由此建立了一个高效合理的政府管理模式。因此，我们讨论的重点不应该是如何使政治与行政合一，而应该是如何在政治与行政二分的情况下塑造、培育行政的公共伦理精神，从而使行政一方面继续保持高效率，同时又不放弃对价值的追寻和判断。在传统的政治伦理视野中，政治与伦理的密切关系有两种理解的向度，一是目的论，二是道义论。目的论将国家目的视为最高的和基本的政治伦理标准，把国家的政治目标设定为社会稳定和公平正义，认为公平的政治秩序不仅是国家的政治目标，同时也能保证人民公平分享社会价值和财富；它强调政治目的与社会伦理之间的内在一致性，具有道德理想主义的色彩。道义论更重视政治制度或规则作用，把社会政治的正义秩序置于优先地位，通过制度创新和设计来维护政治理念。社会道义论强调社会公共领域和私人领域严格分开，反对把国家的政治目标和公民的个体道德混为一谈；在操作层面，它强调政府责任和政治道义，而把公民的个人美德当作私人领域的事情自由选择。从中国传统的政治伦理来看，主要是价值目的论。政治生活中充满了道德理想主义的色彩；政治家自身的道德修养、伦理示范对政治生活具有重要的意义，是政治秩序的保证。它沿着“三纲八目”推己及人的政治进路，从私人道德推演到“公共”政治生活，因此，政治生活的实践实际上就是对伦理的体认和反省。这种政治伦理互相融摄的结构，虽然保持了道德对政治的审视，确立了批判的价值基点，但也造成了家国一体、公私不分的政治伦理结构，导致了人治的局面。因此，当前我们更需要社会道义论。这使得在处理国家和社会的政治事务时，将社会公共领域与私人领域严格区分，将国家的政治目标与公民的个体道德理想划分清晰。而公民的个体美德是私人生活领域的事件，可以自由选择。在公共领域和私人领域严格划分的基础上，对公共领域加强公共道德建设，在私人领域加强个人道德修养，从公私两个方面进行公共行政伦理构建。

　　在当前中国的公共行政伦理建设中，公共道德建设是一个关键问题。张成福教授指出，现时代行政体系面临的最大挑战在于对于公共行政“公共精神”的忽视乃至衰微。伦理因素在公共行政中的缺失不仅是中国公共行政的突出问题，也是世界范围内的一个普遍事实。“自从杰克逊民主出现之后，?

　　实践者们——他们中的很多人都是计算机方面的天才—

　　—

　　不再重视行政管理中的‘应然’问题，而总是倾向于从政治压力和官僚约束、正确地引用规则和分析数据以及等级权威和实际问题解决等方面对行政管理行为做出解释。这一倾向是政府的终结，对政府行为提出伦理指导的努力被贬视为书生气十足的行为(egheadexercises)，甚至被讥斥为星期日的布道(SundaySenTloni—zing)。”_】J(在中国，由于长期受到历史文化传统的影响，公共精神缺失尤为严重。正如费孝通先生所说：“一说是公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了。”N2]因此，培育公共行政精神是构建行政伦理的核心问题；加强制度建设、严格行政程序、规范行政运行是公共道德的底线。但是，如果仅靠严密的制度建设来保障政治伦理，而在政治领域放弃对个人道德的要求也是片面的，因为对个人的极度不信任、完全“经济人”的假设将会使规制达到繁文褥节的程度。如在美国，“《联邦采购条例》有1600页，具体部门必须遵循的条例有2900多页。国防部的采购条例则长达2000页，其中12页谈如何购买奶油夹心甜饼，14页谈如何购买水果蛋糕”

　　】(。过度烦琐严密的规制导致了一系列的消极后果，如行政机构生产率低下，浪费严重等。所以，行政伦理的构建不能忽视个人的道德修养。

　　行政伦理建设必须从公共道德和个人美德两个方面人手来进行。公共道德是行政的底线，个人美德是其中的重要因素。在实践过程中，可以采取一些有效的措施，形成一个道德责任的氛围。如承认道德努力对政府机构发展的重要性；在人事录用、晋升和福利等环节体现道德的因素；将道德评价纳入组织绩效的评价过程之中；建立有助于道德责任发展的组织文化；提高政府人员参与政策制定的机会；通过培训提高道德水准；为处于道德困境的人们提供咨询和帮助；高层领导以身作则，践行道德；在政府决策中，考虑社会道德的因素等。总之，从政治伦理的视野来看，政治与伦理不能分离，因此，行政不能从政治中分离，保持价值中立。但是，在现实的政治生活中，政治与行政的职能分离、机构分设已是事实，针对由此带来的伦理精神缺失问题应当加强行政伦理的建构，即一方面在政治生活中，将行政活动放置在公共道德的底线上，严格公共权力的运用；另一方面，在伦理生活中，培育个人道德素质，追求个人美德。另外，要在公共领域和私人领域共同进行公共道德建设，使公共行政效率与公共性兼备。

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篇五：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例

　　政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。古德诺认为政治与行政二分包括：1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。在价值上要保持中立。行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。

　　一、威尔逊与古德诺的创设

　　1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[WoodrowWilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。

　　早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。而另一位德国政治学家约翰·布隆赤里则作了更清晰的阐述。布隆赤里认为“政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动”；因此“政治是政治活动家的特殊领域，而行政则是技术官员的事情”②。威尔逊执教期间曾多次访问德国，深为赞同斯坦因和布隆赤里的观点。

　　19世纪中叶美国“镀金时代”，威尔逊在反垄断的新民主运动和反政党分肥的1885年《彭德尔顿法》启发下，正式提出“政治—行政二分法”，希望以此理论改革政府，实现政务官与事务官分途而治，提高政府的责任感和效率。威尔逊认为“行政管理是置身于‘政治’特有的范围之外的，行政管理的问题并不属于政治问题”，“行政是行动中的政府，它是政府的执行，政府的操作，是政府最显露的部分”③。但是威尔逊并没有阐明“政治是什么”、“行政是什么”。

　　直到13年后即1990年，美国哥伦比亚大学法学教授弗兰克·古德诺[FrankGoodnow]出版《政治与行政》一书，才第一次明确政治与行政的内涵与外延，即“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。古德诺虽然系统论证了“政治—行政二分”，但是他并不关注行政部门的具体事务，而是关怀政治与行政之协调。古德诺认为“实际政治的需要，使政治功能与行政功能分离的想法不可能。

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　　实现”④，为了兼顾政治民主和行政效率，必须使政治与行政协调，并提出四条协调途径：政治对行政的适度控制、行政的适度集权、法外调节、政府体制改革。

　　自此，“政治—行政二分”成为行政学的一个常识命题，被世界大部分学者作为其行政学研究的基本假设。但是仍然有不少学者对此表示质疑。

　　二、德怀特·沃尔多的批判

　　德怀特·沃尔多[DwightWaldo]是当代著名行政学史家，对“政治—行政二分”作了系统阐述与批判。而在沃尔多之前，有两位行政学家也作过相关研究。1937年，美国哥伦比亚大学行政学教授卢瑟·古利克提出“我们既不应该、又不可能、也不需要把政治和政策同行政严格地分离开”，因为“行政必然要涉及到政治和政策过程”，而真正的政治是指“统治者用来控制的行动”即政策制定与执行。1947年，美国伊利诺伊理工学院政治学教授赫伯特·西蒙提出“管理就是决策”理论，认为“从决策方面考虑，政治与行政的区分是非常模糊的”，因为“在公共政策的执行过程中的每一步，都包含着公共政策制定的内容”，政治(政策制定)与行政(政策执行)是互相关联而无法严格区分开来的，主张以“事实—价值二分”取代“政治—行政二分”。

　　沃尔多未从技术层面加以讨论，而是从罗伯特·达尔的价值倾向性角度提出：“政治—行政二分”是不恰当、不可取的，因为它既不能解决民主制与官僚制的冲突问题，又不能解决价值问题。沃尔多认为，民主（政治价值）与官僚制（行政组织）并非是完全不能相容的，这二者应该寻求融合。所以，政治与行政不是可以分离的领域，而是相关的领域，应该将政治理性与经济理性、社会理性统一于“公共利益”中，以免公共行政失去道德意味并进而退化为纯粹的“政府行政”。

　　即，公共决策与公共伦理客观要求政治与行政必须协调起来。这为后来新公共行政学派的突破与新公共服务学派的超越提供了引子。

　　三、弗雷德里克森的突破

　　正如文森特·奥斯特罗姆所说“我们对民主制行政理论的追求，将自威尔逊在建立其政治科学基础时所拒绝的著作开始”，美国新公共行政学派领袖乔治·弗雷德里克森[GeorgeFrederickson]便是从反对传统行政学的机械效率观开始的，他吸取约翰·罗尔斯“作为公平的正义”，提出了“社会公平观”。弗雷德里克森认为“社会正义”是除了“经济”和“效率”之外的公共行政学的第三个规范性支柱，行政活动除了保障公民的基本平等自由权实现，还有责任和义务使最少受惠者平等获得公共服务，并在此行政伦理上建立一种以公共利益为核心的民主行政体制，强调行政组织对公民的积极回应。

　　2003年，中国行政学者张庆才提出“政治与行政二分法的弱点和力量都在于它是一种理想状态”⑤，这与弗雷德里克森的观点不谋而合。在“社会公平观”的价值追求下，弗雷德里克森认为：传统的“政治—行政二分”只是一种理论上的虚构，因为它脱离了与社会现实公共问题密切相关的政策制定与政策执行活动。行政学研究政治与行政的关系，必须适应现代社会的需要，因此，弗雷德里克森主张在研究领域与研究方法上做一次飞跃。即，以“促进公共利益、建构民主行政”为目标，以“非价值中立”为研究方法（认为事务官价值中立是不可能的），研究公共。

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　　政策的制定、执行与评估。

　　自此，“政治—行政二分”的传统行政学范式被打破。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派，不仅将政治与行政的关系研究着眼于解决现实问题的公共政策上，更强调政治与行政的协调一致的价值追求——除经济和效率外的第三规范性支柱——公平的正义。

　　四、登哈特夫妇的超越

　　正如乔治·弗雷德里克森对“政治—行政二分”的传统行政学范式的批判性突破，美国亚利桑那州立大学教授罗伯特·登哈特[RobertDenhardt]与珍妮特·登哈特[JenetDenhardt]夫妇也不认同新公共行政学派的“企业家政府与顾客服务”精神，从而提出一种“以公民为中心，基于公民权、民主、为公共利益服务”的新公共服务理论。

　　登哈特认为，公共利益是政治与行政的目标而非副产品，公民权比企业家精神更重要。因此，政府应该为社区服务而非掌舵，为公民服务而非为顾客服务，重视人而非只是效率，强调民主和责任。这实际上是一种政治利他主义的服务观，是对经济自我利益主导的行政模式的替代：强调公民权和公民参与，追求公平的正义，主张政策制定和政策执行过程的政民“会话”。这种替代其实是对“政治—行政二分”的传统行政学从形式到价值的范式的超越。

　　总而言之，政治与行政的关系是西方行政学研究的核心问题，“政治—行政二分法”是其主流观点。从行政学诞生至今的120多年里，由于时代背景的不同一直存在争论，这体现了行政学发展的时代性和回复性，无损于其伟大和效用，因为任何行政学研究都绕不开“政治—行政二分法”这块历史和现实的胎记。。3欢迎下载

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篇六：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例

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　　页码：政治与行政

　　——《行政学研究》和《政治与行政》比较分析

　　摘

　　要

　　十九世纪末，美国学者威尔逊发表了《行政学研究》，提出了将行政学从政治学中分离出来的观点，指出发展行政学的必要性以及对行政管理的活动进行概括性的描述，使得行政学成为一门独立的学科，并对政府管理方式的改进起到了积极的作用。与威尔逊同时代的学者古德诺发表的《政治与行政》进一步对行政与政治进行阐述，详细论述政治与行政实现协调的途径。威尔逊和古德诺关于行政—政治二分法的观点对于行政学的发展起到了重要的作用，虽然它从一开始就受到人们的批评，但是，二分法的观点却一直贯穿着行政学的发展。本文将通过对威尔逊和古德诺的观点进行对比分析，指出他们观点的理论价值和现实价值。

　　关

　　键

　　词

　　行政

　　政治

　　协调

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　　页码：一、基本内容

　　（一）威尔逊之《行政学研究》

　　作为行政学的开山之作，威尔逊在《行政学研究》主要探讨了行政学得不到重视的原因，行政学的发展阶段，行政学研究的具体内容与目的以及行政学的研究方法等内容。

　　1.行政学的产生是由于社会现实的需求

　　威尔逊指出，“行政科学是已在两千年前开始出现的政治科学研究的最新成果”①，但是行政学却是十九世纪末的产物，这是因为，政治学符合了之前那些时代的需求；此外，在十九世纪之前，社会公共事务一直很简单，政府不需要投入大量的精力进行管理，故行政学的研究一直处于停滞的状态。但是，到了十九世纪末，随着资本主义的发展，社会中出现了各种矛盾，政府陈旧的管理方式在这种背景之下显的有所不足，正如，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，②在数量上也同样大大增加”；而一向受到重视的宪政原则问题却变得不再重要，因为“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”③。在这些因素的影响下，行政学研究走入了公众的视野。

　　2.行政学的发展

　　威尔逊认为行政学的发展有三个时期，编号：

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　　页码：家表达的意志得不到有效的执行。

　　同政府体制一样，行政体制也可以划分为两种，在编号：

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　　页码：诺出发的前提则是国家是一个有机整体，即在一个生物体中进行意志和行政的区分，是把两种活动当作同一主体的活动，即把表达意志的机构当作国家的头脑，而执行意志的机构当作国家的四肢。也就是说，前者是从微观对政治与行政进行区分，后者是从宏观对政治与行政进行区分。当然，把国家抽象为一个有机整体，使表达意志与执行意志两种活动区分开来是可以接受的，但是，国家的活是实际上是由不同的政府机构进行所承担的，而这些政府机构具有一定的独立性，所以正如威尔逊所讲，意志与执行的区分是不可行的。但是，也应该注意到这一点，威尔逊和古德诺的观点有相同之处，即政治和行政的区分，只是就如何划分有着不同的观点而已。

　　在研究方法和态度上，威尔逊和古德诺有着相同之处，两者都认为，不同的国家有着相同之处。例如，威尔逊认为“君主国家和民主国家，尽管其他方面彼此有根本上的差别，然而实际上却都有许多相同的工作需要加以照管”①；古德诺则认为“人们的各种政治组织因此必定基本上具有相同的目的，并且必定会为了满足这些目的而普遍地采取同样的方式”②。此外，两者都采取了比较方法，通过对欧洲国家的行政学发展及其体制进行对比分析，指出美国应该向其他国家学习先进的观点，最后，威尔逊和古德诺都指出应该按照美国的实际情况来发展行政学。

　　就集权与分权来说，威尔逊和古德诺有着不同的观点。威尔逊反对集权赞同分权，这是因为，威尔逊考察欧洲国家的行政学发展史时，发现其行政学发展的目的是为了维持“开明而专制”的统制，但美国却是一个信奉民主自由的国家，因此，威尔逊认为应该把从欧洲借鉴过来的行政学进行改造以适应美国的分权体制。古德诺认为为了实现政治与行政的协调要进行行政集权，并认为，欧洲国家那种立法分权——行政集权的体制能够很好的达到政治与行政协调的效果。

　　（二）理论价值

　　正如威尔逊所指出的那样，行政学产生是由于社会现实的需求，十九世纪末的美国经济上的垄断造成贫富差距拉大，以及信奉自由主义所造成各种社会问题，使得采取的放任主义的政策美国政府以及公众感到有必要改进政府的管理方式，因此，威尔逊提出了行政学要与政治等事务划分开来，以实现政府管理的效率。

　　虽然古德诺对政治与行政的功能进行了更为详细的界定，但是古德诺更为关注的是政治与行政的协调。在这一点上古德诺与威尔逊都意识到，行政与政治的分离是有必要的，但是实际情况是两者不可能完全的分离，只不过古德诺更为详细地论述如何实现两者的协调。

　　古德诺与威尔逊并没有对行政管理的具活动以及原则等问题进行论述，也没有意识到行政管理除了效率价值外，还应该有社会价值追求（没有提及公平等价值并不代表反对公平等价值），并且后人对政治——行政二分法提出了很多的质疑。但是，作为行政学的早期的学者，他们为行政学的概念进了界定，为行政学的研究确定了框架，为使行政学成为一门独立于政治学的学科做出了重大的贡献。再者，一门学科的出现是为了满足现实社会的需求，行政学的提出与发展确实是解决了当时政府的管理问题，提高了管理效率，促进了社会的发展与进步。

　　（三）现实意义

　　①②

　　[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]

　　[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:4.编号：

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　　页码：正如上面讲到，行政学的产生为当时美国政府改进管理方式起到了积极的作用一样，威尔逊和古德诺的一些观点即使到了现代一样有值得借鉴的地方。

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